一、規(guī)劃引領(lǐng)，百年更迭

穗城韻秋曉，珠水迎新潮。

作為全國市級國土空間規(guī)劃唯一試點，近日廣州市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035）獲得了國家批復。“恪守初心，上下求索”，這一凝聚大量心血、引領(lǐng)廣州下個10年發(fā)展的藍圖落地，意義重大。

其實，廣州歷版總體規(guī)劃都深刻烙印于城市演進的軌跡之中。

1921年孫科主持編制的《廣州市城市設(shè)計概要草案》是民國時期最早的城市總體規(guī)劃之一。作為全國首個建制市，廣州制定了4大功能分區(qū)，形成了道路、公園等10個子項規(guī)劃，由此拉開了現(xiàn)代城市規(guī)劃建設(shè)的序幕。

行至上世紀中，1957年版總體規(guī)明確了老白云機場、黃埔港口、廣州火車站等關(guān)鍵交通樞紐布局，構(gòu)建了中心城區(qū)路網(wǎng)骨架及沿江9個工業(yè)園區(qū)，奠定了中心城區(qū)基本格局。

改革開放后近四十年間，共有三版總體規(guī)劃獲得國家批復。

1984-2000年版總體規(guī)劃

1984-2000年版獲批總體規(guī)劃，確定了廣州沿珠江前航道向東“舊城-天河-黃埔”三個組團拓展，在城市內(nèi)生增長階段，帶領(lǐng)廣州實現(xiàn)從“云山”走向“珠水”的帶狀式發(fā)展。

2001-2010年版總體規(guī)劃

2001-2010年版獲批總體規(guī)劃，錨固了“東進、南拓、北優(yōu)、西聯(lián)、中調(diào)”的十字方針，帶領(lǐng)城市走向區(qū)域，實現(xiàn)從“云山珠水”走向“山城田海”跨越式發(fā)展。

2011-2020年版總體規(guī)劃

2011-2020年版獲批總體規(guī)劃，形成了“一主六副”的多中心網(wǎng)絡化空間格局，城市發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵提升，帶領(lǐng)城市從外部拓展走向優(yōu)化提升。

整體看，廣州歷版總體規(guī)劃脈絡清晰，承上啟下。今天，《廣州市國土空間總體規(guī)劃（2021-2035年）》圍繞中國式現(xiàn)代化這個命題，立足于全球視野、國家職責、歷史傳承、廣州特色，順時而動，繪制城市中長期發(fā)展空間戰(zhàn)略藍圖，為建設(shè)宜居、韌性、智慧的現(xiàn)代化城市提供范本。

二、國家試點，一美三高

2018年3月,根據(jù)中央機構(gòu)改革方案，國務院組建了自然資源部，將原分屬不同部門的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等職責統(tǒng)一整合。國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建是貫徹習近平生態(tài)文明思想的重大舉措。2018年11月，自然資源部確定廣州作為全國市級國土空間規(guī)劃唯一試點，希望廣州能憑借“三規(guī)合一”的實踐經(jīng)驗及突出的創(chuàng)新探索能力，在全國先行先試做出示范。

因此，廣州再嘗“頭啖湯”，成為全國首個開始編制國土空間規(guī)劃的城市。對于廣州試點，國家有何期許與要求呢？

核心是“一美三高”。

（一）美麗國土

“以美麗中國建設(shè)全面推進人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”。

廣州北部依山、中部沿江、南部濱海，是全國唯一兼?zhèn)渖剿痔锖Ａ愖匀毁Y源要素的超大城市，千百年來延續(xù)著“青山入城、六脈通海”的山水格局，自然與人文的融合已經(jīng)滲入城市血脈。因此，如何通過國土空間規(guī)劃對山水林田湖海“生命共同體”全域全要素進行精準配置，對各類開發(fā)保護活動進行統(tǒng)一管制，是廣州試點的第一要義。

（二）高質(zhì)量發(fā)展

“高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務”。

廣州是華南地區(qū)工業(yè)門類最齊全的城市，也是華南地區(qū)服務業(yè)鏈條最全的城市，千年商都衍生的服務基因在各行各業(yè)滲入骨髓。因此，如何通過國土空間規(guī)劃強化土地要素保障，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈、創(chuàng)新鏈整體布局，促進產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟向高端化、智能化、綠色化轉(zhuǎn)型，是廣州試點的第二要義。

（三）高品質(zhì)生活

“要樹立戰(zhàn)略眼光，順應人民對高品質(zhì)生活的期待”。

廣州素以開放包容著稱，常住人口超過1800萬、實際管理人口約2400萬，六普到七普十年間共增加近600萬人，平均年齡35.4歲，比全國平均年齡小3歲，是名副其實的青春之城、活力之都。因此，如何通過國土空間規(guī)劃讓城市更好的服務全體居民，讓所有在廣州的勞動者、創(chuàng)造者、奮斗者皆有理想家園，皆有精彩生活，是廣州試點的第三要義。

（四）高水平治理

“要全面提高城市規(guī)劃建設(shè)水平，強化城市數(shù)字化治理”。

廣州作為規(guī)劃改革創(chuàng)新排頭兵，從2000年代初全國首批建立控規(guī)全覆蓋制度，到2010年創(chuàng)新構(gòu)建“多規(guī)合一”空間規(guī)劃體系，“共謀、共編、共建、共管、共享”理念一直貫穿于規(guī)劃全過程。因此，如何通過國土空間規(guī)劃，探索建立全國范圍可復制可推廣的規(guī)劃編制審批體系、規(guī)劃實施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系、技術(shù)標準體系，完善國土空間規(guī)劃體系的“四梁八柱”，是廣州試點的第四要義。

三、六繪廣州，藍圖落地

廣州人素來“講真”，喜歡直面問題，重實效、促實干。

20世紀末，廣州直面城市環(huán)境面貌差、中心城市地位下降等突出問題，通過戰(zhàn)略規(guī)劃拉開城市框架，實施“三變”城市改造建設(shè)（一年一小變，三年一中變，2010年一大變），實干為先，十年奮戰(zhàn)成效顯著。

2010年代，后亞運時代的廣州從拉大城市骨架進入戰(zhàn)略聚焦，推動南沙、知識城等重點地區(qū)快速發(fā)展，城市煥發(fā)新的活力。

2024年，面向下一輪乙卯之年，廣州正站在“二次創(chuàng)業(yè)”新起點，立足全面建成社會主義現(xiàn)代化強市，擘畫藍圖的同時，“捫心”自問，如何應對邁向全球城市行列發(fā)展過程中不確定性，建成一座人民滿意的城市？

（一）看城市競爭力，廣州如何謀定城市定位奮楫爭先

城市性質(zhì)與核心功能定位猶如筆鋒所指，預先窺見這座城市的繁榮景象。

改革開放后在獲批三版城市總體規(guī)劃中，廣州的城市定位從“廣東省的政治、經(jīng)濟文化中心”到“華南地區(qū)的中心城市”，再到“我國重要的中心城市”，中心地位不斷提升，區(qū)域職能不斷凸顯。

在這次國土空間規(guī)劃中，國家賦予了廣州“6+4”共10項發(fā)展定位（6項城市性質(zhì)、4項核心功能，本文統(tǒng)稱為城市定位）。其中，“國際商貿(mào)中心、國際性綜合交通樞紐、國家歷史文化名城、廣東省省會、我國重要的中心城市”5項是廣州比較成熟的定位，上版總規(guī)也有所表述；“彰顯海洋特色的現(xiàn)代化城市”、“科技教育文化中心”、“全國先進制造業(yè)基地”、“綜合性門戶”、“國際科技創(chuàng)新中心重要承載地”等5項內(nèi)容均為首次新增，并提出“建設(shè)具有經(jīng)典魅力和時代活力的中心型世界城市”的目標愿景。

將國務院賦予19個超大城市性質(zhì)與功能定位進行對比，我們可以看到國家寄予廣州的“立”“逐”“破”。

1.立“綜合性門戶”之地位——筑牢國家南大門

廣州是19個超大城市中唯一具有“綜合性門戶”定位的城市。相較深圳的“對外開放門戶”，廣州這一定位有何深意？

廣州作為中國的南大門，南下出海、北上內(nèi)陸，擁有連通世界、輻射全國的綜合運輸體系；廣州擁有60多個國家總領(lǐng)事館，外事機構(gòu)數(shù)量僅次于北京、上海，是國家主場外交城市之一；廣州更是國家對外文化交流門戶與嶺南文化中心地，是中國面向世界的窗口之一。因此，“綜合性門戶”蘊含了“國家門戶”的含義。筑牢國家南大門，是對“廣東長子”的寄期。

2.逐“中心型世界城市”之目標愿景——躋身全球一線城市行列

紐約、倫敦、東京、新加坡等中心型世界城市，無一不立于全球網(wǎng)絡“塔尖”，均具有強大的全球綜合引領(lǐng)力。根據(jù)2022年GaWC發(fā)布的世界級城市名冊，廣州排名第34位、Alpha-級，尚未進入全球一線城市之列。“建設(shè)具有經(jīng)典魅力和時代活力的中心型世界城市”目標愿景提出，代表了廣州積極建設(shè)一流全球城市、參與國際頂流競合的決心。

因此，圍繞這一愿景，廣州將努力在創(chuàng)新引領(lǐng)力、樞紐輻射力、文化感召力、貿(mào)易影響力、生產(chǎn)服務力、現(xiàn)代化治理能力等方面位居全球前列，成為中國特色社會主義現(xiàn)代化全球城市典范。

3.謀海洋突破——建設(shè)彰顯海洋特色的現(xiàn)代化城市

國家對廣州在海洋方面的定位，從上版規(guī)劃聚焦于“南方國際航運中心”，此次一舉躍升至“彰顯海洋特色的現(xiàn)代化城市”，表明國家賦予廣州全面競探海洋、踏浪追光的使命。

作為河口型海洋城市，廣州的城市歷史就是一部因海而生、向海而興的發(fā)展史。千年海上絲綢之路發(fā)源地深厚積淀，成為現(xiàn)代廣州競探海洋、踏浪追光的底氣。目前，廣州是南中國唯一江海一體的超大城市，集聚了國家海洋尖端科技力量，包括63個涉海科研機構(gòu)，4處重大海洋科技基礎(chǔ)設(shè)施，42個省部級以上海洋重點實驗室，以及冷泉生態(tài)系統(tǒng)研究大科學裝置、“夢想”號大洋鉆探船等眾多國之重器，海洋科研實力世界先進、國內(nèi)一流。

因此，圍繞這一定位，新版國土空間規(guī)劃提出的實施“走向遠海、走向深海、走向大洋”科技強海戰(zhàn)略，成為提升經(jīng)略海洋競爭力的關(guān)鍵。未來廣州將著力在科技興海、產(chǎn)業(yè)強海、開放活海、生態(tài)護海、文化親海等方面彰顯特色，構(gòu)建全球海洋中心城市管理體系，全面提升海洋科技自主創(chuàng)新能力、海洋產(chǎn)業(yè)競爭力以及國際海洋治理影響力和話語權(quán)，積極探索海洋領(lǐng)域中國式現(xiàn)代化的廣州方案。

4.謀制造業(yè)突破——建設(shè)全國先進制造業(yè)基地

在國務院賦予的19個超大城市定位中，先進制造業(yè)基地有三種表述。一是“全國先進制造業(yè)基地”，如廣州、沈陽、南京等；二是“先進制造業(yè)基地”，如西安、杭州；三是“區(qū)域性先進制造業(yè)基地”，如長沙的“中部先進制造業(yè)基地”、鄭州的“中部先進制造業(yè)基地”。

廣州歷版總規(guī)城市定位均沒有制造業(yè)相關(guān)表述。但作為華南制造業(yè)門類最全的城市，廣州已經(jīng)擁有41個工業(yè)大類中的35個， 2023年地均工業(yè)增加值19.8億元/平方公里，已高于北京（14.2）、上海（14.7），本次國家賦予廣州“全國先進制造業(yè)基地”定位，恰是制造強國戰(zhàn)略下廣州的新使命擔當。

因此，圍繞這一定位，廣州要努力成為全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈組織中心、國家先進制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚高地。聚焦先進制造業(yè)核心賽道、技術(shù)研發(fā)等高端環(huán)節(jié)，實行“補鏈”“強鏈”“延鏈”；打造海工裝備、新型儲能、生物制造、商業(yè)航天、低空經(jīng)濟等若干戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，開辟量子、生命科學、深海、人形機器人等未來產(chǎn)業(yè)新賽道，爭取成為全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈組織控制中心、國家先進制造業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚高地，加快形成新質(zhì)生產(chǎn)力，成為支撐國家參與全球先進制造業(yè)競逐的“硬核”實力。

5.謀科技突破——建設(shè)國際科技創(chuàng)新中心重要承載地

國務院本次賦予19個超大城市定位，科技創(chuàng)新定位分為三類。第一是“國際科技創(chuàng)新中心重要承載地”，如廣州、深圳；二是“科技創(chuàng)新中心”，如成都、武漢、西安；三是“區(qū)域性科技創(chuàng)新高地”，如南京、長沙。三種類別代表國家賦予城市創(chuàng)新的不同職責。廣州作為廣東省科教高地，擁有全省70%的國家重點實驗室（21家）和61%的省重點實驗室（241家），聚集全省超過50%的高校（83所）、97%的國家級重點學科，理應代表國家躋身國際創(chuàng)新大分工重構(gòu)，成為全球創(chuàng)新策源地之一。

然而，距離這一定位，廣州仍有差距。根據(jù)2022年全球活力城市指數(shù)，廣州創(chuàng)新排名全球第38、國內(nèi)第8，2022年R&D經(jīng)費占GDP比重僅為3.43%（北京為6.83%），大學城周邊高新技術(shù)企業(yè)密度僅為中關(guān)村的1/12，全市“小巨人”企業(yè)數(shù)量未進入全國前十。

因此，圍繞這一定位，廣州將搭建多主體創(chuàng)新平臺，吸引匯聚體現(xiàn)國家戰(zhàn)略的大科學裝置、大科學研究中心、各類創(chuàng)新資源，重點突破“卡脖子”關(guān)鍵核心技術(shù)與國際前沿技術(shù)；并通過與港澳合作，打造高等教育開放試驗田，加強科技研發(fā)轉(zhuǎn)化，提升國際創(chuàng)新源能力。

（二）看空間發(fā)展力，廣州如何全域謀篇精致布局

區(qū)域網(wǎng)絡與城市結(jié)構(gòu)猶如棋盤布局，精心策劃這座城市的未來走向。已在2000年戰(zhàn)略規(guī)劃“八字”方針下行走了20多年的廣州，未來將如何繼續(xù)謀篇布局？

1.三個維度縱深推進區(qū)域協(xié)同

不謀全局者不足以謀一隅。這次國土空間規(guī)劃從國家視角、

灣區(qū)視角、都市圈視角三個層面制定區(qū)域協(xié)同方略。

一是深度“鏈”世界，共建全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈中心體系。廣州是聯(lián)系國內(nèi)外兩大市場、引領(lǐng)國內(nèi)外雙向開放的橋頭堡和先行地，占據(jù)中國發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈的最佳區(qū)位，在國際國內(nèi)雙循環(huán)中具有極大發(fā)展空間。全球化時代，產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈水平?jīng)Q定了一個城市在區(qū)域乃至全球范圍內(nèi)的資源配置能力、協(xié)同能力和服務支撐能力。廣州“鏈”世界，就是要發(fā)揮地處國內(nèi)、海外兩個扇面交匯之處的先天優(yōu)勢，利用好大灣區(qū)復合產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡，對內(nèi)加快對接陸海新通道，提升輻射帶動力；對外積極拓展國際聯(lián)系，推動廣州到歐洲、中亞、東南亞等國際班列擴量增效，開拓洲際航線加快與“一帶一路”國家合作，支撐國家對接RCEP協(xié)議。通過推動傳統(tǒng)商貿(mào)功能和生產(chǎn)服務功能向供應鏈管理功能全面升級，再通過供應鏈賦能產(chǎn)業(yè)鏈推動制造業(yè)高端化、智能化、綠色化轉(zhuǎn)型，最終實現(xiàn)向全球產(chǎn)業(yè)鏈供應鏈中心邁進。

二是加速“領(lǐng)”灣區(qū)，共建粵港澳大灣區(qū)世界級城市群。廣州與港澳同根同源，是粵語文化中心地；目前全球有1.2億人使用粵語，廣州作為全球粵人的精神家園，是半數(shù)以上海外華人的原鄉(xiāng)，在粵港澳全面合作方面有著天然優(yōu)勢。面向2035，廣州一要全力支持港澳融入國家發(fā)展大局。要全面推動穗港澳在教育、醫(yī)療、文化、就業(yè)創(chuàng)業(yè)等方面深度合作的各項措施。事實上，在編制規(guī)劃的這幾年，廣州已制定了70多項港澳規(guī)則銜接事項清單和港澳青年來穗發(fā)展“五樂計劃”，建成港澳臺青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地40多個，搭建了南沙粵港深度合作園等一批合作平臺，穗港澳合作已經(jīng)滲入方方面面。未來，廣州還將加快引入香港信息技術(shù)、生態(tài)環(huán)保、生物醫(yī)藥等優(yōu)勢領(lǐng)域與廣州開展聯(lián)合研發(fā)。二要推動廣深雙城聯(lián)動。“兄弟聯(lián)手,其利斷金”。兩市通過共建國家省實驗室，共同打造汽車、智能裝備、集成電路、生物醫(yī)藥與健康等高端產(chǎn)業(yè)集群，共同帶動構(gòu)建灣區(qū)東西兩岸創(chuàng)新廊道，最終將成為全球最具影響力的“雙子城”。

三是跨界“融”周邊，共建高質(zhì)同城化都市圈。2023年廣州以凈流入人口838.5萬?登上中國城市榜首，與周邊城市每日人口總交換量達約700萬人次，經(jīng)濟與人口交往密切，逐步形成帶動區(qū)域經(jīng)濟社會全面繁榮的融合發(fā)展圈。新版國土空間規(guī)劃對廣州都市圈的范圍與聯(lián)動功能給予了明確的界定——1小時通勤圈打破“界”墻，在廣佛同城的基礎(chǔ)上繼續(xù)推動與清遠、東莞、惠州等城區(qū)同城化發(fā)展。2小時經(jīng)濟輻射圈，地跨珠三角地區(qū)中部和北部，這個區(qū)域雖然GDP近5萬億元，但城市間發(fā)展差距大，虹吸與輻射效應并存，因此廣州要進一步強化“發(fā)動機”和“領(lǐng)頭羊”作用，推動設(shè)施共建共享、產(chǎn)業(yè)梯層協(xié)作、生態(tài)聯(lián)防共治，促進珠三角地區(qū)與北部生態(tài)發(fā)展區(qū)形成良性互動、合作共贏的發(fā)展格局。

2.完善戰(zhàn)術(shù)持續(xù)推進多中心網(wǎng)絡空間

從2000年版戰(zhàn)略規(guī)劃開始，多中心組團式空間結(jié)構(gòu)一直是廣州追求的理想布局。雖然目前框架已基本形成，但中心城區(qū)仍快速膨脹且功能需疏解，外圍城區(qū)雖有發(fā)展但反磁力中心尚未形成，部分戰(zhàn)略節(jié)點仍有待培育。面對這些問題，新版國土空間規(guī)劃提出“一帶一軸、三核四極”的發(fā)展策略，是對繼續(xù)深化完善多中心、組團式、網(wǎng)絡化空間結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)術(shù)調(diào)整。

一是灣區(qū)視角，以“一帶一軸”聯(lián)動區(qū)域發(fā)展。如果說2000年版戰(zhàn)略規(guī)劃的“八字”方針、2008版戰(zhàn)略規(guī)劃的“十字”方針是以中心城區(qū)為目標原點的話，新版國土空間規(guī)劃則把廣州的空間結(jié)構(gòu)放置于區(qū)域來考慮。

作為一座服務流域的中心城市、一座面向海洋的開放城市，沿“江”向東自生長、擁“洋”向南聯(lián)世界，一直是廣州亙古至今的發(fā)展脈絡。這次國土空間規(guī)劃，通過一條橫向珠江高質(zhì)量發(fā)展帶，鏈珠江口東西兩岸之發(fā)展，匯東、西、北三江廣闊之腹地，實際是以流域凝聚區(qū)域發(fā)展之力量；通過一條縱向的活力創(chuàng)新軸，既挺起廣州之脊梁，更支撐起廣深港科技走廊的共融共建。“一帶一軸”，一橫一縱，將推動廣州快速融灣向海、跨區(qū)域聯(lián)未來。

二是突破掣肘，以“三核四極”繼續(xù)優(yōu)化推動“八字”方針。2000年的八字方針有效指導了廣州的空間拓展，但也存在某些較難克服的空間掣肘——“東進”推動了廣州產(chǎn)業(yè)重心東移，但園區(qū)強而城區(qū)弱，穗莞惠聯(lián)動少；“南拓”取得跨越性發(fā)展，南沙成為灣區(qū)門戶但距離廣州中心區(qū)太遠，導致中部塌陷；“北優(yōu)”背靠灣區(qū)最大空鐵雙樞紐羽翼漸豐，但機場聯(lián)動周邊產(chǎn)業(yè)少，空港都市一直未成形；“西聯(lián)”進一步加強廣佛都市圈協(xié)同發(fā)展，但交界地區(qū)一直處于真空地帶，沒有享受到同城化紅利。應該說，經(jīng)過20年發(fā)展，廣州的空間骨架拓展已進入“深水區(qū)”，需要調(diào)整戰(zhàn)術(shù)。

這次國土空間規(guī)劃在堅定“南拓”、“東進”重點方向基礎(chǔ)上，突出“兩洋（獅子洋-伶仃洋）”“兩江（珠江-東江）”戰(zhàn)略發(fā)力點，回答如何更科學有力地拓與進的問題。并在原有空間結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上規(guī)劃每隔10-20公里培育功能節(jié)點，克服跨越過大難以接續(xù)勢能的掣肘，因此向東在增城-黃埔交界布局東部中心，解決有產(chǎn)無城的問題，并與中心城區(qū)、南沙形成“三足鼎立”，穩(wěn)定廣州全局；向南在番禺東部設(shè)立獅子洋增長極，作為廣州南拓跳板，解決中部塌陷問題，并強力聯(lián)動佛莞與南沙；在北依托空港設(shè)立北部增長極，致力發(fā)展空港經(jīng)濟，構(gòu)筑航空大都市；在東北設(shè)置國家知識中心城，聯(lián)動周邊四鎮(zhèn)打造廣州創(chuàng)新“北極點”；在從化設(shè)置綠色發(fā)展示范區(qū)，以“綠水青山就是金山銀山”引領(lǐng)北部繁榮。

“三核四極”功能鮮明，聯(lián)區(qū)域、聚軸帶，實質(zhì)是廣州進一步完善空間網(wǎng)絡的戰(zhàn)術(shù)落子。

三是中心城區(qū)再出發(fā)，推動空間更新功能煥新。廣州中心城區(qū)劃定933平方公里，與上版總體規(guī)劃一致，這也表明了廣州不再鼓勵中心城膨脹而致力多中心構(gòu)建的決心。

倫敦的金融、保險、科技、通訊等高端城市功能也高度集聚于老城區(qū)，其中心區(qū)聚集63%的辦公與84%的金融保險業(yè)人口。相較之下，廣州中心城區(qū)僅聚集了全市27%的商務辦公建筑、49%的金融業(yè)就業(yè)人口，并仍存在不少低效倉儲用地影響現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系升級發(fā)展。

新版國土空間規(guī)劃提出“中心城區(qū)全面增強全球資源配置和服務能力，成為集聚全球城市核心功能和展現(xiàn)國際形象的中心區(qū)域定位”，劃定了約90平方公里的中央活力區(qū)（CAZ）與7個次級活力中心，這意味著廣州要以疏促提、以提促進，強力推動高品質(zhì)服務業(yè)態(tài)凝聚都市中心，實現(xiàn)老城業(yè)態(tài)煥新，以構(gòu)建與一流全球城市相媲美的城市中心地區(qū)，吸引年青人熱愛老城、回歸老城、煥新老城。

3.集約節(jié)約利用土地邁向精明增長

2019年廣州建設(shè)用地規(guī)模達到2003平方公里，已經(jīng)超出2020年土規(guī)規(guī)模的1949平方公里，并且面臨幾個突出問題：一是存量用地低效。目前全市低效存量用地占現(xiàn)狀建設(shè)用地面積比例超 1/3；單位存量建設(shè)用地產(chǎn)出率僅約為深圳的1/2、新加坡的1/3、東京的1/8；全市村級工業(yè)園用地總面積占總工業(yè)用地的1/3,但工業(yè)產(chǎn)值僅為全市產(chǎn)值的10%。二是用地結(jié)構(gòu)失衡。廣州中心城區(qū)的居住用地占比26.6%，綠地廣場用地占比4.1%，而紐約、大倫敦地區(qū)居住用地占比均超過30%、綠地與開敞空間用地占比超過20%。三是建成空間破碎，以廣佛跨界地區(qū)為例，80%以上的建成地塊面積小于1公頃，存在典型的建設(shè)與非建設(shè)交錯、集體與國有插花現(xiàn)象，若需引入華為上海青浦研發(fā)中心、西安三星基地、上海特斯拉工廠這類大型引擎類項目，廣州難以提供連片規(guī)模。

針對這些問題，新版國土空間規(guī)劃制定了“嚴控總量、精準調(diào)控、盤活存量、提質(zhì)增效”總體用地策略，倒逼廣州從增量為主的土地利用模式，轉(zhuǎn)而進入精明增長發(fā)展階段。

一是向“優(yōu)”突圍，深化土地供給側(cè)改革。廣州近十年每年新增建設(shè)用地量超過30平方公里，這種模式已經(jīng)難以為繼廣州近十年每年新增建設(shè)用地量超過30平方公里，這種模式已經(jīng)難以為繼。根據(jù)雙評價，全市適宜建設(shè)空間約2500平方公里，約為市域面積的1/3；未來農(nóng)田、園林地、水域面積適宜空間約4900平方公里，約為市域面積的2/3；1:2的開發(fā)強度與廣州的自然稟賦相適應，且在全國超大城市中相對較低。為此，新版國土空間規(guī)劃設(shè)定了“雙減、雙增、雙優(yōu)”的目標與評價體系，即實現(xiàn)人均建設(shè)用地和單位GDP耗地率雙減、城市民生設(shè)施和開敞空間雙增、建設(shè)用地結(jié)構(gòu)和用地布局雙優(yōu)。并且將這個目標通過指標強制傳導到詳細規(guī)劃中，以層層落實引導土地集約使用。通過提高民生用地供給、穩(wěn)定工業(yè)用地規(guī)模、擴大綠地與開敞空間等具體的指標調(diào)控，實現(xiàn)城市整體功能平衡與土地資源可持續(xù)利用。

二是向“精”發(fā)力，精準配置、盤活土地資源。如何以日益緊張的增量指標撬動存量、撬動城市高質(zhì)量發(fā)展？新版國土空間規(guī)劃制定了一個“好鋼使在刀刃上”的方案。一方面，優(yōu)化配置新增用地資源，重點保障區(qū)域戰(zhàn)略和城市高質(zhì)量發(fā)展。把2/3新增用地資源用于國家、省戰(zhàn)略平臺和灣區(qū)區(qū)域性設(shè)施，支撐區(qū)域戰(zhàn)略和城市能級提升。另外1/3新增資源用于城市發(fā)展與民生保障，同時預留鄉(xiāng)村振興及機遇性項目。另一方面，精準盤活存量，目前廣州市已通過城市更新盤活存量用地67平方公里、新增公共服務設(shè)施4.6平方公里、綠地面積8.7平方公里，有效拓展了城市發(fā)展空間。針對未來如何繼續(xù)推進好300平方公里存量用地更新，新版國土空間規(guī)劃提出了以增促存、以獎代補的思路，通過邊角地、插花地、零散空地整理，促進城市連片成片開發(fā)。

三是向“新”而行，對先進制造業(yè)用地進行重點保障。面對新技術(shù)革命帶來的速變革，低空飛行物流航線、無人燈塔工廠、智能工業(yè)樓宇等對未來空間供給均有特定需求。新版國土空間規(guī)劃專門設(shè)置了“留白用地”，為未來產(chǎn)業(yè)預留彈性空間。下一步還需探索留白用地的復合利用管控制度，真正實現(xiàn)“上下樓就是上下游，一棟樓就是一條鏈，產(chǎn)業(yè)園就是生態(tài)圈”的新產(chǎn)業(yè)空間模式。

（三）看文化影響力，廣州如何承古啟今躋身世界名城

在全球文化版圖上，那些享譽全球的世界級文化名城，無不以其具有國際影響力的文化品牌、獨樹一幟的文化魅力區(qū)、高能級的文化設(shè)施供給，吸引著世界的目光。廣州是1982年國務院公布的第一批國家歷史文化名城。面向2035，廣州應如何從歷史縱深和時代方位的戰(zhàn)略維度，以更加開放的姿態(tài)挖掘弘揚城市文化價值，進而躋身世界級文化序列？

1.營造世界性的文化魅力地

世界文化名城需要獨樹一幟的文化魅力區(qū)。如倫敦通過建設(shè)33.7平方公里的中央活力區(qū)（CAZ），重點打造西區(qū)、考文特花園、展覽路、國王十字區(qū)等文化魅力地，西區(qū)更是憑借3000處夜間活動場所，每年接待2億人次，成為“夜色之王”。

近年來，廣州采用“小規(guī)模、漸進式”有機更新方式，以“繡花功夫”推進恩寧路、泮塘五約、北京路、沙面等重點歷史文化街區(qū)活化利用，成功打造了一批歷史文化保護傳承典范區(qū)域。

面向2035，廣州將圍繞珠江前后航道建設(shè)繁榮活力的世界級中央活力區(qū)，繼續(xù)推進核心功能集聚和國際形象提升，建設(shè)世界性的文化魅力地。重點打造傳統(tǒng)中軸線地區(qū)，復興文化空間、推進申遺工作，將這一跨越千年的文化瑰寶轉(zhuǎn)化為閃耀世界的文化IP，更好地向世界展示國際文化大都市的魅力風范。

2.提升文化設(shè)施濃度密度

從珠江新城的“三館一場”，到廣州藝術(shù)博物院、廣州市文化館新館、大灣區(qū)藝術(shù)中心相繼“出圈”，廣州已初具國際規(guī)模文博區(qū)域，但高能級文化設(shè)施的數(shù)量還遠不及倫敦、紐約、北京等城市，其中，博物館數(shù)量僅為北京2/5、約為上海、西安1/2。

面向2035，廣州將聚焦核心區(qū)域，推進高規(guī)格、標志性公共文化設(shè)施建設(shè)，增加面向國際化生活方式的新型城市文化空間。持續(xù)提升現(xiàn)有設(shè)施的服務能級與周邊環(huán)境,同時以歷史城區(qū)為載體，改造利用既有建筑和公共空間，打造可流動、可共享的“泛博物空間”，以文化賦能世界名城建設(shè)。

3.打造國際文化交流主場地

在全球化日益加深的今天，文化交流已成為城市軟實力的重要體現(xiàn)。近年來廣州積極推行“一區(qū)一品牌”文化旅游空間發(fā)展模式，創(chuàng)新文旅場景，提升吸引力。但對比其他名城，廣州文化品牌營造在國際影響力、傳播度、網(wǎng)絡熱度方面仍有提升空間。如上海自2015年起，每兩年都會在黃浦濱江舉辦一次“城市空間藝術(shù)季”，2019年開展1個主展、13個實踐案例展、13個聯(lián)合展和100多場公眾活動，楊浦濱江主展場共接待游客32萬人次。

面向2035，廣州將將主動出擊，積極融入世界文化交流的潮流中，爭取加入世界遺產(chǎn)城市聯(lián)盟、全球創(chuàng)意城市網(wǎng)絡等世界級城市文化聯(lián)盟，打造國際性文化交流服務樞紐；建立健全文化國際傳播平臺與渠道；舉辦高規(guī)格名城大事件活動，吸引世界級文化節(jié)事、藝術(shù)展覽、經(jīng)濟峰會等在廣州舉辦，讓廣州成為東西方文化交融的璀璨舞臺，展現(xiàn)其獨特的文化魅力和國際范兒。

（四）看生態(tài)品質(zhì)力，廣州如何擁山抱水繪就綠美畫卷

廣州素有山水城市之美譽，隨著城市的快速成長，目前已基本形成北部山林、中部城鎮(zhèn)、南部水網(wǎng)的生態(tài)格局。面向人與自然和諧共生的更高目標，廣州如何平衡山水林田湖海系統(tǒng)保護與治理，守住田園“萬物競發(fā)”？

1.走向“山江海之城”的大生態(tài)格局

《羊城古鈔》中“大海環(huán)其東，眾水匯于前，群峰擁于后”，是對廣州山海之城的描述。然而受制于單中心發(fā)展結(jié)構(gòu)，歷版總體規(guī)劃對廣州生態(tài)格局的描述更偏向于山與江。

新版國土空間規(guī)劃將海洋融入廣州的山水底色和根基，以“三縱五橫”的區(qū)域生態(tài)廊道貫穿全域，整合9大重要生態(tài)片區(qū)、6個重要生態(tài)綠核、5000公里生態(tài)廊道，形成連山、通江、達海的網(wǎng)絡型生態(tài)城市。特別是珠江前后航道-獅子洋-伶仃洋這條江海生態(tài)長廊，串聯(lián)14個海島形成珠江口特色生態(tài)島鏈，形成了一種新型的山、海、城生態(tài)系統(tǒng)，塑造出“水網(wǎng)融城、森林進城、耕地護城、海洋親城”的人地和諧格局。

2.依托“百千萬工程”展現(xiàn)秀美嶺南

“云山珠水，盡入詩懷”。自然風光與人文景觀潤澤廣州每一個角落。深入實施“百縣千鎮(zhèn)萬村高質(zhì)量發(fā)展工程”，打造一批嶺南特色鄉(xiāng)村群和廣州新鄉(xiāng)村示范帶，是新版國土空間規(guī)劃的重要行動之一。廣州將以生態(tài)要素為底，結(jié)合美麗鄉(xiāng)村、國家植物園體系等，多維度展現(xiàn)“千里鄉(xiāng)韻”漫步場景；推動全域土地綜合整治試點工作，通過整體改造、宅基地置換、村集體回購等多途徑，精準保障鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)多元用地需求，盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，鼓勵發(fā)展民宿、創(chuàng)意辦公、鄉(xiāng)村旅游等功能，讓城鄉(xiāng)融合發(fā)展的成果，加以秀美嶺南的“濾鏡”活躍在“朋友圈”。

3.促進城市建設(shè)模式低碳轉(zhuǎn)型

在邁向可持續(xù)發(fā)展的宏偉藍圖中，低碳發(fā)展無疑成為了引領(lǐng)未來前行的關(guān)鍵篇章。新版國土空間規(guī)劃鼓勵綠色出行，加快交通能源動力系統(tǒng)清潔化、低碳化、高效化發(fā)展，推進交通基礎(chǔ)設(shè)施綠色化建設(shè)、改造。在低碳有機更新與近零碳示范區(qū)規(guī)劃建設(shè)方面，廣州正推進中央活力區(qū)的低碳有機更新路徑，以及中新廣州知識城南起步區(qū)、南沙明珠灣靈山島尖片區(qū)等綠色生態(tài)城區(qū)的建設(shè)。尤為值得一提的是，廣州在碳匯領(lǐng)域的不懈探索與實踐，無論是森林及城市綠地碳匯的功能強化，還是海洋與濕地碳匯、農(nóng)田碳匯等方法學研究與實踐，都體現(xiàn)了廣州對生態(tài)文明建設(shè)的堅定承諾，以及對實現(xiàn)碳達峰、碳中和目標的所采取的積極而堅定的行動。

4.讓生物與人共享自然空間

過往的認知總以為城市的使用者只是人，但其實各種植物、動物都是這個城市的棲息者。如何在廣州構(gòu)建人與自然生命共同體？對于生物多樣性的“活態(tài)”關(guān)注也是新版國土空間規(guī)劃的特色之一。通過推進華南國家植物園體系建設(shè)加強嶺南地區(qū)物種、群落和生態(tài)系統(tǒng)多樣性的保護與提升，明確保育候鳥遷徙廊道、魚類洄游通道，考慮生物多樣性要求開展生態(tài)修復，加強海岸帶綜合整治，推進對紅樹林、海島等海洋生態(tài)系統(tǒng)和珠江口重要物種資源分布區(qū)的整體保護和系統(tǒng)修復，這些措施都將讓廣州成為一座多樣化生物共享的“生息之城”。

（五）看民生保障力，廣州如何樂業(yè)樂居成就幸福和美

立業(yè)安邦，以民為本。廣州曾六度榮登“中國最具幸福感城市”榜單，得益于公共服務供給的不斷優(yōu)化和設(shè)施均衡布局的有力推動。然而，面對“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶”的“七有”目標，仍存在現(xiàn)實差距。新版國土空間規(guī)劃將如何打造幸福家園？

1.精準供給，推進基本公共服務均等化

受限于技術(shù)手段，歷版總體規(guī)劃均以規(guī)劃年末預測人口規(guī)模為依據(jù)，以服務半徑為考量布局各類公共設(shè)施，造成部分基本公共服務布點與人口熱力區(qū)域供需錯位。新版國土空間規(guī)劃運用大數(shù)據(jù)手段進行了精準人群畫像，在分析居民年齡特征、職業(yè)特征、收入特征等基礎(chǔ)上，對各類公共設(shè)施進行精準配置，補齊海珠創(chuàng)新灣、白云湖數(shù)字科技城、白云太和-永平、黃埔長嶺居等地區(qū)的公共服務設(shè)施短板，因地制宜嵌入更多開敞空間與活動場所。

出行也是影響居民生活的重要方面。從2005年到2022年，廣州平均通勤距離從5.3公里增長到8.7公里，平均通勤時耗從29.5分鐘增加到38分鐘，職住失衡加劇。新版國土空間規(guī)劃特別重視職住關(guān)系平衡，將保障性住房安排在地鐵站點周邊，并針對模擬預測的未來40多個就業(yè)中心，相應安排居住用地布局與供應，以減少居民日常平均通勤距離與時耗。

2.全齡友好，重視各年齡階段居民需求

廣州是一座0-14歲兒童數(shù)量為占比近14%、平均年齡只有35.4歲的年輕城市；同時也是60歲及以上常住人口占比約一成、未來將逐步接近“中度老齡化”社會的老年城市。不同年齡段的人鐘意廣州不同的模樣。

針對不同年齡段的需求，新版國土空間規(guī)劃提出打造兒童友好、青年發(fā)展、老年頤養(yǎng)的全齡友好15分鐘生活圈，滿足全齡多元化服務需求。以老齡人口為例，廣州市目前共有養(yǎng)老服務機構(gòu)283家，養(yǎng)老床位7.2萬張。對比上海的700家養(yǎng)老機構(gòu)，17.28萬張養(yǎng)老床位數(shù)，北京的571家養(yǎng)老機構(gòu)，11.2萬張養(yǎng)老床位，社會養(yǎng)老設(shè)施數(shù)量仍有較大差距。針對這一問題，新版國土空間規(guī)劃提高了相關(guān)配套指標，預計到2035年全市人均養(yǎng)老服務設(shè)施用地面積將達到 0.25平方米，每千名老人養(yǎng)老床位數(shù)保持在40張，社區(qū)養(yǎng)老服務覆蓋率到100%，并結(jié)合老齡人口分布制定了包括盤活利用低效土地和現(xiàn)有建筑開展適老化改造，多渠道提供養(yǎng)老服務設(shè)施空間供給的措施。

3.開放包容，重視外來人口市民化待遇

廣州作為全國的人口集散地和就業(yè)熱點地，外來人口規(guī)模已達1000萬人，占常住人口50%。外來人口的持續(xù)涌入給公共服務設(shè)施帶來考驗。目前全市。據(jù)統(tǒng)計，目前外來人口子女中就讀公辦學校的不足五成，入讀公辦園的幼兒僅有兩成，超四成外來人口沒有采取任何方式就醫(yī)或治療。同時，由于只有具備廣州戶籍或滿足一定社保或工作年限后方可參與申請保障性住房，農(nóng)村戶籍人口和一些新市民未納入在保障性住房保障范圍。

針對上述問題，新版國土空間規(guī)劃對外來人口子女入學、保障性住房等都制定了相應規(guī)劃措施，如將以公辦學位解決隨遷子女入讀義務教育起始年級比例提升至70%等等，致力讓廣州這座素以開放包容著稱的城市成為每位居民的理想家園。

4.引育用留，為人才創(chuàng)業(yè)安居打造條件

根據(jù)百度實時遷徙地圖數(shù)據(jù)顯示，2023年以來，廣州多次位居全國熱門遷入地首位。遷入的是來這里創(chuàng)業(yè)求學的青年人，是扎根研究的領(lǐng)軍學者，是北上定居的港澳人，是每一個奉獻廣州的“人才”。未來城市的競爭的關(guān)鍵在于人，放眼全球城市，無一不在積極筑巢引鳳，著力營造全球青年才俊的最佳發(fā)展環(huán)境，從而在人才競爭中搶占先機、贏得主動。

良禽擇木而棲，人才擇優(yōu)而居。為人才打造創(chuàng)業(yè)平臺、醫(yī)療教育、住房生活等多元保障，是廣州下個10年發(fā)展繞不開的必答題，但目前對標一流仍有差距。以國際學校為例，廣州僅有4所在《2023HKPEP中國最具教育競爭力國際學校100強》中上榜，落后于上海（25所）、北京（17所）、香港（13所）、深圳（7所）、蘇州（5所）。盡管2020年廣州出臺實施《廣州市人才公寓管理辦法》，對中高層人才提供過渡性住房支持，但在滿足人才，尤其是高層次和緊缺人才的多樣化居住需求方面仍有欠缺。

針對上述問題，新版國土空間規(guī)劃把吸引人才作為城市發(fā)展戰(zhàn)略之一，專門提出要在基礎(chǔ)教育和高等設(shè)施上增效提質(zhì)。圍繞慶盛、亞運村等生活板塊，植入國際社區(qū)、國際學校、人才交流中心、智造展銷中心，構(gòu)建多元社交文化場景；在南沙加快建設(shè)科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)合作基地、青年創(chuàng)業(yè)就業(yè)合作平臺；在番禺加強與港澳在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域的規(guī)則銜接，積極搭建港澳青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺，構(gòu)建粵港澳優(yōu)質(zhì)生活圈；同時提高保障性住房在軌道交通站點1千米服務半徑范圍內(nèi)的比例，方便新市民、青年人就業(yè)安居，推動住房和周邊商業(yè)服務及教育、醫(yī)療等公共服務設(shè)施同步規(guī)劃、同步建設(shè)。

（六）看安全管控力，如何守牢底線筑就安全韌性之都

“城市發(fā)展不能只考慮規(guī)模經(jīng)濟效益，必須把生態(tài)和安全放在更加突出的位置”。新版國土空間規(guī)劃根據(jù)廣州亞熱帶氣候和超大城市人口密集的特征，對糧食安全、極端天氣、防洪排澇、地質(zhì)安全、氣候變化等關(guān)鍵風險要素進行系統(tǒng)規(guī)劃。面向安全底線，新版國土空間規(guī)劃如何打造韌性之都？

1.針對糧食安全底線，嚴守耕地保護紅線

歷版城市總體規(guī)劃，城市作為建設(shè)主體，將發(fā)展需求放在首位。新版國土空間規(guī)劃突破傳統(tǒng)思維，強調(diào)以自然資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎(chǔ)，突出保障基線上限。

民非谷不食，谷非地不生。雖然自民國起廣州主糧自給率就比較低，但嚴守耕地紅線是廣州底線之一。2023年廣州耕地流入面積是前三年平均值的5倍，28年以來首次實現(xiàn)年度耕地總量凈增長，顯示了保護決心。

新版國土空間規(guī)劃轉(zhuǎn)變靜態(tài)保護思維，提出重點保護從化中西部-增城北部農(nóng)業(yè)耕作帶、花都中西部-白云北部-增城中南部農(nóng)業(yè)耕作帶、番禺南部-南沙北部農(nóng)業(yè)耕作區(qū)等“兩帶一區(qū)”的糧食生產(chǎn)優(yōu)勢區(qū)域，夯實糧食供給保障能力。同時，2022年廣州農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣示范基地采用綠色低碳的水稻栽培技術(shù)，使稻田每畝增產(chǎn)14％。因此，規(guī)劃還提出在有限的耕地上進一步深挖農(nóng)業(yè)精細化，通過科技發(fā)展反向牽引農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。

2.針對極端天氣風險，加強自然災害應對

近年來，廣州暴雨天數(shù)、雨量和潮位均呈現(xiàn)上升趨勢，平均每年出現(xiàn)暴雨天數(shù)由5.5天上升至8.7天，短歷時強降雨頻次增加六成，并帶來內(nèi)澇等次生災害，導致2020年后廣州城區(qū)內(nèi)澇點數(shù)量是上世紀80年代的16倍。

新版國土空間規(guī)劃運用氣象、遙感、數(shù)字高程等技術(shù)模型，劃分地質(zhì)災害、臺風、洪水等主要災害高風險區(qū)，細致設(shè)定了綜合防災減災救災能力、流域防洪（潮）能力、內(nèi)澇防治能力、地質(zhì)災害防治能力、防震抗震能力的各項指標和應急措施，為人民生命財產(chǎn)安全保駕護航。

3.針對城市高溫風險，劃定風廊管控分區(qū)

在人口增長、全球氣候變暖的多重影響下，廣州熱島效應影響持續(xù)擴大。上世紀九十年代至今,廣州年均氣溫熱島強度從小于0.5C°增強至1.4C°，2020年高溫預警持續(xù)時間創(chuàng)歷史最高紀錄，連續(xù)性高溫熱浪事件顯著增多。

新版國土空間規(guī)劃策劃與世界銀行可持續(xù)城市降溫試點工作結(jié)合，研究了促進城市通風降溫的技術(shù)方法與政策措施，并劃定了6條市域主通風廊道、生態(tài)冷源地、熱環(huán)境管控分區(qū)等。探索工作全國首創(chuàng)，獲得了聯(lián)合國與世界銀行的高度肯定。

結(jié)語

氣脈雄如此，由來是廣州。

新版國土空間規(guī)劃賦予廣州更高的城市定位、更強的城市功能、更大的發(fā)展空間、更多的重大利好，也將是廣州交給中國式現(xiàn)代化的樣板答卷。作為全國唯一試點城市，廣州先行示范，實現(xiàn)了從“資源”到“資產(chǎn)”、從“廣度”到“溫度”、從“城區(qū)”到“全域”、從“信息”到“智慧”的轉(zhuǎn)變，在一張藍圖上精細勾畫，朝著具有經(jīng)典魅力和時代活力的“中心型世界城市”大步邁進，在新起點上落筆高質(zhì)量發(fā)展新篇章。

（作者系教授級城市規(guī)劃高級工程師、國家注冊城市規(guī)劃師、資深人文學者）